过去，不仅普通民众难以介入立法，只能被动遵守，就连民意机关——各级人大的权力也处于不正常的虚空状态，最终形成了行政部门主导立法的局面。那时，行政部门控制了绝大部分立法案的起草权和提案主动权，立法案在各级人大审议时也基本是“一次就过”、“一致通过”，人大虽然为名义上的权力机关，但在立法过程中仅仅具有形式和符号的意义，通常只是一枚举手表决的“橡皮图章”。人大的举手、政协的拍手就是这一时期的真实写照。
这种“行政独大”的立法格局虽然是特殊历史背景下的必然产物，也在一定程度上提高了立法效率，并使我国法制环境有所改善，但由于缺少民意机关和普通民意的有效制衡，行政部门就无法避免“借法扩权”、“借法逐利”的通病。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，逐渐成为许多行政部门最qiáng大的立法驱动力。立法，几乎成为各行政部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异己力量的“战场”。与此同时，对于保护公民权益，转变政府职能等应尽的社会责任，却尽量通过立法回避和淡化。这种“部门利益法制化”现象终于引起社会的普遍反感，并被许多有识之士斥为“立法腐败”。
“行政独大”的立法格局以及衍生的“部门利益法制化”，形成了极其顽固的立法惯性，其“后遗症”至今还在影响着中国的立法走势，并由此奠定了“中国特色”的立法博弈基调。从现实看，立法中的最大矛盾和冲突，往往就是如何分配行政权力、如何保护民众利益，也正是围绕着这一焦点，民意机关和普通民意与行政机关之间制约与反制约日趋突出，逐渐发育出立法博弈的新格局。
随着政治体制改革的升温，中国的“议会”——各级人大开始摆脱权力失重的状态，立法主导权逐渐转移至“议会”手中，“行政独大”的立法格局被悄然撬动。“议会”立法主体意识的觉醒，不仅打破了“行政独大”的立法格局，更重要的意义在于，民意能够通过“议会”这一通道，间接地介入和影响立法。不过，“议会”对行政部门只是一种体制内的约束，其成效更多地依赖于代表们的法治素养和道德勇气。
行政部门通过“利益协商”、“院外游说”、“人情攻势”等手段，仍然能使一些部门色彩浓厚的立法蒙混过关。事实上，这也是“部门利益法制化”积重难返的一个重要原因。
在极端的情况下，缺乏民意基础的立法甚至会激化社会矛盾和冲突。较为典型的是，一些地方就敏感的拆迁问题建章立规时，省略了听证会等起码的民主协调程序，仅仅由政府部门一手承办，使城市拆迁的利益冲突无法在体制内得到妥善解决，反而演变成日趋激烈的社会对抗。
其实，立法听证、公布立法草案等等，仅仅是汲取民意的技术手段，更重要的是建立立法公开制度，彻底打开接受民意的大门，若没有立法公开制度，要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的，其效果是大打折扣的。
立法公开意味着立法的各个环节都向公众开放，允许民意介入，广纳各方建议，而不是闭门造车。
民意是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，复杂、杂乱的民意往往很难考量，而且可能冲击、破坏立法所要求的理性和平衡，如何有效预防民意的负效应，也是“民意立法”时代必须跨越的门槛。
近年来，中国立法过程中的利益博弈现象已经愈演愈烈，尽管不少人大代表也在尽力为民众利益呼吁，但是与qiáng大的部门博弈力量相比，往往不具规模，收效甚微;而且这种个体性的呼吁更多的具体道德激情的色彩，并不能全面、准确地表达复杂多样的民意诉求。
对于部门立法者来说，为本部门谋求更多的利益实属必然，而民众利益代言人的屡屡缺位更使得前者的声音一家独大。在这种情况下，需要改变的不仅是有关部门，还需要建立保证多方公平对话的立法程序。
说到“霸王条款”，人们常常想到的是企业面对消费者的条款。其实，在政府制定的很多文件中，同样存在“霸王条款”，如很多管理条例实际上是“处罚条例”。
政令“霸王条款化”的表现是：公共权力的掌握者在政策制定中，不是最大限度地为公共利益考虑，不是最大限度地尽自身的公共责任，而是从最有利于自身利益、最方便自身管理、最少成本付出的思路着手，使政令安排完全服从于自身的利益意志，把公意和公益丢在脑后。
在我国现行的立法和行政管理体制下，国家的一些法律法规是由相关行政部门起草提jiāo立法机关和行政机关审议，大量的部门规章、宏观政策是由相关行政部门制定并贯彻执行的。不可否认，由相关行政部门起草法律法规草案和制定行政规章、宏观政策有合理性的一面，行政部门对于相关领域有着丰富的管理经验，对于问题的把握较为清楚，能够对国家法律法规、政策的制定提供很好的参考。但是，这种由相关行政部门负责起草法律法规草案和制定行政规章也有不可避免的潜在弊病，那就是国家政策部门化。
所谓国家政策部门化，主要是指个别行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于qiáng调本部门的权力而弱化相应的责任;制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业、相关个人的既得利益。
国家政策部门化的集中表现。近年来，一些行政部门在制定宏观经济政策时，运用行政职权设立不必要的市场准入壁垒，扩大审批权限，在审批上重复许可与多重许可并存;甚至于亲自指定行业经营主体、市场价格和经营范围，进而在人事、分配、经营等方面对某行业进行不同程度的gān预，从而不利于竞争机制的引入。
这类政企不分的行为极大地破坏了市场秩序，妨碍了生产要素在社会中的合理流动和优化组合，还造成严重的权力寻租现象。政府部门是市场公共产品，不能广泛地介入具体的市场行为当中，更不能以行政代替市场。
公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事情，除非法律另有规定的，行政机关最好不要通过行政管理手段去解决。
还有的行政部门人为的追求部门权力最大化，部门利益最大化，并通过法律法规的起草、部门规章和国家政策的制定将部门权力的扩张法定化，将部门利益法定化，甚至与市场主体如公营性公司、政策性公司形成力量qiáng大的行政垄断。例如政府专营、行政准入限制、计划配置资源、部门保护等。这些公司与政府相关部门通过制度性共谋来结成利益共同体或者既得利益集团的后果，会损害国计民生，对国家利益和社会公共利益造成严重挑战。而垄断行业也往往依托国家行政主管部门，在协调国家制定有关政策和法律草案时，千方百计为部门争权力，争利益，致使牵涉到这些部门的法规都有qiáng烈的部门色彩，带有保护部门利益，扩大部门权力的倾向。